źródło: NIK

NIK pozytywnie ocenia realizację programu inwestycji o szczególnym znaczeniu dla sportu, dzięki któremu doszło do rozbudowy bazy dla zawodników uprawiających sporty wyczynowe. W ciągu niemal sześciu lat wybudowano, przebudowano lub wyremontowano 72 obiekty sportowe kosztem ok. 816 mln zł. Jednak pełna ocena wykorzystania obiektów objętych Programem była niemożliwa – Minister Sportu nie określił bowiem zasad takiego monitoringu.

Celem Programu inwestycji o szczególnym znaczeniu dla sportu jest zapewnienie zawodnikom kadry narodowej i polskich związków sportowych odpowiednich warunków treningu, dzięki któremu mogą osiągać jak najlepsze wyniki. Dba o to przede wszystkim Centralny Ośrodek Sportu, którego infrastruktura (w ramach działalności podstawowej) jest w całości przeznaczona dla sportu wyczynowego. Programem objęte są także inwestycje Instytutu Sportu – Państwowego Instytutu Badawczego oraz Polskiego Laboratorium Antydopingowego.

Można ubiegać się także o dofinansowanie inwestycji w dużych aglomeracjach miejskich, umożliwiających zawodnikom równolegle: szkolenie sportowe i edukację lub pracę. Projekty budowy, przebudowy lub remontu specjalistycznych obiektów sportowych, które będą spełniać międzynarodowe standardy mogą zgłaszać m.in.: uczelnie, gminy, powiaty czy firmy prowadzące działalność związaną z kulturą fizyczną.

Najważniejsze ustalenia kontroli

NIK podkreśla, że od marca 2018 r. proces dotowania inwestycji zgłaszanych w ramach Programu mógł nie być w pełni przejrzysty. Minister Sportu zdecydował wówczas, że bez uzasadnienia może przyznawać projektom dodatkowe punkty – dodatnie lub ujemne. Do czasu zakończenia kontroli dostało je w sumie 97 inwestycji (77 – dodatnie, 20 – ujemne). Ponadto w dokumentacji dotyczącej rozliczeń nie wprowadzono zapisów, dzięki którym można sprawdzić czy beneficjenci Programu nie przekroczyli ustalonych progów dofinansowania i progów tzw. kosztów kwalifikowanych, czyli tych, które ponieśli sami, a które kwalifikują się do wsparcia.

W Programie nie wprowadzono także kryteriów dofinansowania, których celem byłoby równomierne rozwijanie bazy sportowej w poszczególnych województwach. Nie brano więc pod uwagę np. wysokości już udzielonych dotacji, czy liczby już istniejących w regionie obiektów tego samego rodzaju, np. stadionów piłkarskich. W badanym okresie największe środki Minister Sportu przeznaczył na inwestycje w województwach: podkarpackim – niemal 15% i mazowieckim – 13%, a najmniejsze w warmińsko-mazurskim – niecały 1% i pomorskim – nieco ponad 2%.

Pełna ocena tego, w jakim stopniu objęte Programem obiekty były wykorzystywane przez kadrę narodową i zawodników polskich związków sportowych (pzs) oraz tego, jak często stawały się areną ogólnopolskich i międzynarodowych zawodów – jest niemożliwa. Minister Sportu nie określił bowiem zasad takiego monitoringu. Wyjątek stanowią obiekty Centralnego Ośrodka Sportu (COS), są one bowiem przede wszystkim zapleczem treningowym dla sportu wyczynowego.

Niemniej jednak cel Programu został osiągnięty, w badanym okresie (od stycznia 2015 r. do połowy 2020 r.) doszło do zasadniczej zmiany w infrastrukturze związanej ze sportem wyczynowym – zbudowano m.in.: pierwszy kryty tor łyżwiarski i pływalnie olimpijskie, specjalistyczne i wielofunkcyjne hale sportowe, trasy narciarskie i nartorolkowe oraz tory wrotkarskie. Zmodernizowano wszystkie Ośrodki Przygotowań Olimpijskich Centralnego Ośrodka Sportu oraz Instytut Sportu – Państwowy Instytut Badawczy. Realizacja Programu zapewniła także wsparcie dla wiodących akademii piłki nożnej i spowodowała zagęszczenie sieci certyfikowanych stadionów lekkoatletycznych.

W efekcie poprawiła się baza sportowa sportów olimpijskich letnich (poza baseballem/softballem, golfem, jeździectwem, kolarstwem, skateboardingiem i żeglarstwem) oraz zimowych (poza bobslejami, saneczkarstwem i skeletonem). Zadania inwestycyjne realizowane w ramach Programu zapewniały także warunki do przygotowania zawodników kadry narodowej na Igrzyska Olimpijskie, Mistrzostwa Świata i Mistrzostwa Europy oraz możliwość organizowania w Polsce zawodów na najwyższym międzynarodowym poziomie.

Od stycznia 2015 r. do połowy 2020 r. w obiektach COS dofinansowanych w ramach Programu zorganizowano w sumie 346 zawodów sportowych, w tym 30 o charakterze światowym, 45 na poziomie europejskim i 271 zawodów ogólnopolskich.

Dofinansowanie inwestycji objętych Programem

W latach 2015-2020 (I półrocze) na realizację zadań inwestycyjnych w ramach Programu Minister Sportu wydał prawie 816 mln zł. Centralny Ośrodek Sportu otrzymał ok. 125 mln zł, Instytut Sportu – Państwowy Instytut Badawczy ok. 14 mln zł, a na pozostałe inwestycje minister przeznaczył 677 mln zł. Najwyższe dotacje wypłacono w 2016 r. i w 2017 r. Pieniądze pochodziły ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (FRKF).

Z prawie 125 mln zł, które otrzymał COS, ponad 7 mln zł wykorzystała Centrala w Warszawie, a resztę – niemal 118 mln zł sześć Ośrodków Przygotowań Olimpijskich. Dofinansowane zadania obejmowały m.in.:

  • budowę hali do gier plażowych i remont hali wielofunkcyjnej (OPO Spale),
  • budowę areny lekkoatletycznej dla konkurencji rzutowych (OPO w Wałczu),
  • przebudowę rozbiegu skoczni narciarskiej K-95 Skalite i przebudowę wyciągu orczykowego DOLINY II (OPO w Szczyrku),
  • rozbudowę skoczni narciarskiej Wielka Krokiew wraz z infrastrukturą towarzyszącą (OPO w Zakopanem),
  • zakupy wyposażenia i sprzętu do obsługi obiektów w Centrali COS w Warszawie i w 6 OPO,
  • zadania i zakupy w zakresie poprawy bazy noclegowej i gastronomicznej COS – dzięki temu wybudowano, przebudowano i wyremontowano 17 obiektów administracyjno-socjalnych, 5 obiektów zakwaterowania, np. hotele, internaty, 3 stołówki i 15 innych obiektów.

Z badań przeprowadzonych przez Centralny Ośrodek Sportu w latach 2015-2020 wynika, że trenujący w jego obiektach zawodnicy najlepiej oceniali infrastrukturę sportową i rozwój zaplecza sportowego Ośrodków Przygotowań Olimpijskich w Giżycku, Spale, Szczyrku, Wałczu, Władysławowie i w Zakopanem. Pozytywnie oceny wystawiło im od 84% do 100% ankietowanych. Gorszy wynik odnotowywała Centrala COS w Warszawie, której obiekty pozytywnie oceniło od 59% do 93% uczestników badań.

Ministerstwo Sportu przyznając środki na dofinansowanie inwestycji nie wprowadziło kryteriów, dzięki którym baza sportowa mogła być rozwijana równomiernie we wszystkich województwach. W całym badanym okresie najwyższe dotacje przeznaczono na zadania w województwach: podkarpackim – ponad 99 mln zł, mazowieckim – niemal 87,5 mln zł, śląskim – ponad 71 mln zł.  Najmniej wydano na realizacją projektów w województwach: warmińsko-mazurskim – ok. 5 mln zł, pomorskim – ponad 15 mln zł, w świętokrzyskim – ok. 20 mln zł.

Dyrektor Departamentu Infrastruktury Sportowej w ówczesnym Ministerstwie Sportu wyjaśniał, że o równomierny rozwój bazy sportowej dbano w ramach programów związanych ze sportem powszechnym. Tłumaczył także, że województwa są zróżnicowane pod kątem potencjału danego sportu oraz uwarunkowań geograficznych i klimatycznych, i że Program ma konkursowy charakter, w którym wybór zadań ogranicza grupa wnioskodawców.

Składane przez nich projekty inwestycyjne oceniały komisje powołane przez Ministra Sportu. W marcu 2018 r. przyznał on sobie jednak prawo do dodatkowej oceny, za pomocą ujemnych lub dodatnich punktów. Co najważniejsze – bez uzasadnienia.

Początkowo minister mógł przyznać od -30 pkt. do +30 pkt., a od lipca 2020 r. od -50 pkt. do +100 pkt. Jak ustaliła NIK, w latach 2018-2020 (I półrocze) punkty dodatnie dostało w sumie 77 zgłoszeń, a ujemne 20. Zdaniem NIK, wprowadzenie możliwości dodatkowej oceny projektów bez jej uzasadnienia sprawia, że proces przyznawania dotacji może nie być w pełni transparentny. Podważa to również zasadność merytorycznego oceniania zgłoszeń przez specjalnie w tym celu powołaną komisję.

Ponadto w dokumentacji dotyczącej rozliczenia zadania inwestycyjnego, nie wprowadzono zapisów potwierdzających, że beneficjent nie przekroczył ustalonych progów dofinansowania. W przypadku wydatków kwalifikowanych, w zależności od tego, kto realizuje zadanie, wynoszą one 50%, 70% i 99%, w przypadku kosztów kwalifikowanych dotyczących wykonania elementów dodatkowych próg to 10%, a w przypadku ruchomego wyposażenia sportowego i wyposażenia służącego do utrzymania obiektu – 20%. Złożone rozliczenia nie zawierały takich informacji.

Najpoważniejsze nieprawidłowości finansowe kontrolerzy Izby stwierdzili w Gminie Karpacz. Dotyczyły one umów związanych z rozbudową stadionu miejskiego w Karpaczu, opiewających w sumie na ponad 358 tys. zł.

W 2017 r. przeprowadzono tam dwa odrębne postępowania dotyczące wyboru inspektora nadzoru inwestorskiego o specjalności konstrukcyjno- budowlanej, jeden miał się zajmować inwestycją kompleksowo, drugi tylko urządzeniami sportowymi. Kontrola NIK wykazała, że posiadali identyczne uprawnienia, nie było więc potrzeby organizowania dwóch oddzielnych postępowań, zwłaszcza że inwestycję realizował jeden wykonawca. W 2019 r. z pominięciem Prawa zamówień publicznych wyłoniono wykonawcę, który miał pielęgnować murawę stadionu, choć wartość umowy wyniosła 150 tys. zł netto, czyli przekroczyła dopuszczalną kwotę 30 tys. euro. Gmina Karpacz zagubiła również dokumenty postępowania przetargowego przeprowadzonego w 2018 r. Wyłoniono wówczas inspektora nadzoru inwestorskiego dla urządzeń sportowych, a umowa opiewała na kwotę 55 tys. zł.

Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości dotyczą również przeprowadzania obowiązkowych kontroli technicznych obiektów, które zostały doinwestowane w ramach Programu – Akademia Wychowania Fizycznego Józefa Piłsudskiego w Warszawie nie skontrolowała hali lekkoatletycznej, a Gmina Czarny Dunajec skoczni narciarskich, nie zrobił tego także ich dzierżawca.

Realizowanie Programu inwestycji o szczególnym znaczeniu dla sportu ma zapewnić zawodnikom odpowiednie warunki szkoleń, Minister Sportu nie wskazał jednak, w jaki sposób beneficjenci Programu (poza COS) mają monitorować wykorzystywanie objętych nim hal sportowych, stadionów czy pływalni na potrzeby sportu wyczynowego. Zdaniem Izby, określenie zasad monitoringu może ułatwić ministrowi ocenę realizacji Programu, a w przyszłości efektywniejsze wydawanie środków publicznych na ten cel. Uzasadnione jest to także tym, że w badanym okresie ministerstwo nie miało wykazu obiektów sportowych, w których kadra narodowa przygotowywała się do letnich i zimowych Igrzysk Olimpijskich, Mistrzostw Świata i Mistrzostw Europy. Mimo że NIK wnioskowała do ówczesnego Ministra Sportu i Turystyki o stworzenie takiego wykazu już w 2018 r.

Brak wyznaczonych zasad i parametrów monitoringu uniemożliwia pełną ocenę, niemniej jednak kontrola obiektów objętych Programem przeprowadzona przez NIK potwierdziła, że były one wykorzystywane przez zawodników z polskich związków sportowych, w tym kadry narodowej, przez kluby sportowe, a także w celach komercyjnych. Stopień wykorzystania zależał od rodzaju obiektu, jego lokalizacji i tego, kto nim zarządzał.

Spośród 13 skontrolowanych przez NIK obiektów 10 było wykorzystywanych zarówno przez pzs rekomendujące inwestycję do Programu, jak również zrzeszone w nich kluby sportowe i związki wojewódzkie. W pozostałych trzech przypadkach z obiektów sportowych korzystały pzs i kluby sportowe.

Badaniem kwestionariuszowym Izba objęła z kolei 33 niekontrolowanych beneficjentów Programu, którzy wybudowali, przebudowali lub wyremontowali 34 obiekty sportowe. Wyniki ankiety pokazały, że tylko jeden z nich nie był wykorzystywany bezpośrednio przez polskie związki sportowe, które rekomendowały inwestycje, albo zrzeszone w nich związki wojewódzkie czy kluby sportowe. W 8 obiektach nie zorganizowano żadnych zawodów sportowych o charakterze ogólnopolskim i międzynarodowym.

Wykorzystanie bazy sportowej COS

Jak pokazała kontrola NIK, w czerwcu 2020 roku Centralny Ośrodek Sportu dysponował 88 obiektami sportowymi. W tym czasie:

  • zapewniał pełne warunki treningowe
    43 polskim związkom sportowym (pzs) szkolącym zawodników w 24 sportach olimpijskich i 19 nieolimpijskich,
  • zapewniał niepełne warunki treningowe
    15 pzs szkolącym zawodników w 8 sportach olimpijskich i 7 nieolimpijskich,
  • nie zapewnił warunków treningowych
    14 pzs szkolącym zawodników w 4 sportach olimpijskich i 10 nieolimpijskich.

Jak wykazali kontrolerzy NIK, w badanym okresie wzrosło wykorzystanie obiektów COS na szkolenie zawodników sportów wyczynowychOśrodki Przygotowań Olimpijskich były dwukrotnie częściej wykorzystywane na szkolenie zawodników polskich związków sportowych niż na cele komercyjne. Natomiast w Centrali COS w Warszawie pzs tylko w niewielkim stopniu korzystały z lodowiska Torwar I i Torwar II – zanotowano tam niecałe 43 tys. tzw. osobowejść, podczas gdy na szkoleniach klubowych było ich prawie 582 tys., a związanych z celami komercyjnymi ok. 1 mln. 700 tys. Wynikało to z charakteru hali widowiskowo-sportowej (Torwar I) i niskiego zapotrzebowania pzs na szkolenie na lodowisku (Torwar II). Jednocześnie NIK stwierdziła, że w latach 2016-2018 sposób ewidencji wykorzystania obiektów był nierzetelny. W przypadku hali Torwar I osobowejścia na szkolenie pzs liczono uwzględniając, poza zawodnikami, także kibiców.

Zastrzeżenia NIK dotyczą także zawarcia i realizacji w latach 2017-2019 przez Centralny Ośrodek Sportu umów na usługi marketingowe. Umowę dotyczącą współpracy z pzs zrzeszającymi osoby niepełnosprawne i umowę na prowadzenie biura prasowego (w sumie ok. 110 tys. zł) dyrektor COS zawarł z pominięciem procedur wewnętrznych dotyczących konieczności rozpoznania rynku. Ponadto realizacja tych usług, na które Ośrodek wydał w sumie ponad 134 tys. zł nie została w żaden sposób udokumentowana – brakowało 16 z 18 raportów, a 23 nie zawierały akceptacji COS. Nie było również potwierdzenia efektów realizacji umowy dotyczącej współpracy z pzs zrzeszającymi osoby niepełnosprawne, a to oznacza, że ok. 21 tys. zł zostało wydane w sposób niegospodarny.

Kolejne nieprawidłowości NIK wykazała w przypadku zawartych przez Centralny Ośrodek Sportu umów najmu dwóch pomieszczeń w obiekcie Torwar II w Centrali COS w Warszawie, wyremontowanych w ramach Programuinwestycji o szczególnym znaczeniu dla sportu. Dokumenty zostały sporządzone w sposób nierzetelny, nie zawierały, bowiem zapisów zobowiązujących najemców do wykorzystania pomieszczeń na cele sportowe. Z treści umów wynikało, że pełniły funkcje biurowe.

Wnioski NIK

Do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu o:

  • określenie, w strategicznych dokumentach rozwoju sportu, obowiązujących po 2020 r., kierunków interwencji i narzędzi ich realizacji (w tym wskaźników i mierników) w zakresie wsparcia infrastruktury sportowej na potrzeby sportu wyczynowego;
  • wprowadzenie wymogu uzasadniania przyznawanej przez Ministra ujemnej lub dodatniej punktacji ocenianym w ramach Programu zgłoszeniom inwestycyjnym, w zakresie strategicznego znaczenia inwestycji dla rozwoju polskiego sportu;
  • wprowadzenie mechanizmu monitorowania (np. corocznego lub kilkuletniego) wykorzystania obiektów sportowych przez beneficjentów (z wyjątkiem COS) na szkolenie pzs i szkolenie klubowe oraz organizację zawodów o charakterze światowym, europejskim i ogólnopolskim, z określeniem jednolitych zasad i paramentów monitorowania m.in. liczby szkoleń, zawodników i zawodów sportowych;
  • wprowadzenie w dokumentacji dotyczącej rozliczenia zadania inwestycyjnego sporządzanej przez beneficjentów oraz w karcie rozliczenia zadania zasad weryfikacji spełnienia określonych w Programie progów dofinansowania zadania, progów kosztów kwalifikowanych elementów dodatkowych oraz wyposażenia sportowego i wyposażenia służącego do utrzymania obiektu;
  • zintensyfikowanie działań w ramach opracowywania wykazu bazy sportowej wykorzystywanej do przygotowań kadry narodowej w letnich i zimowych sportach olimpijskich.

Do Centralnego Ośrodka Sportu o:

  • aktualizację Strategii rozwoju Centralnego Ośrodka Sportu na lata 2019-2022, w zakresie planowanych i zrealizowanych zadań inwestycyjnych;
  • wzmocnienie nadzoru nad zawieraniem i realizacją umów na wykonanie usług marketingowych zlecanych podmiotom zewnętrznym, w zakresie weryfikacji realizacji ich efektów oraz akceptacji ich wykonania;
  • zapewnienie rzetelnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa prowadzenia dla obiektów sportowych książek obiektów budowlanych.

Do uczelni publicznych o:

  • zapewnienie przeprowadzania okresowych kontroli stanu technicznego obiektów sportowych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Do jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych o:

  • zapewnienie przeprowadzania okresowych kontroli stanu technicznego obiektów sportowych oraz prowadzenia dla tych obiektów książek obiektów budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.